Demanda – Acción de Inconstitucionalidad de la Ley Nº 18.738 contra el Estado:

1) Poder Judicial; 2) Poder Ejecutivo; 3) Poder Legislativo, presentada por la Asociación de Magistrados del Uruguay ante la Suprema Corte de Justicia el día miércoles 27 de junio de 2012.-

 

Suma: acción de inconstitucionalidad

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

 

Los comparecientes, constituyendo domicilio en Charrúa Nº 1820 y con domicilio electrónico en 1181421@notificaciones.poderjudicial.gub.uy , a la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, DICEN:

 

           que, vienen a promover la declaración de Inconstitucionalidad de la Ley Nº  18.738 contra el ESTADO: 1º) Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia) con domicilio en Pasaje de los Derechos Humanos 1310; 2º) Poder Ejecutivo (Presidencia de la República, con domicilio en Torre Ejecutiva – Plaza Independencia 710; y Ministerio de Economía y Finanzas, con domicilio en Colonia Nº 1089), y 3º) Poder Legislativo, con domicilio en Avda. de las Leyes s/n;en virtud de lo siguiente:

                                                I)  HECHOS

            I.1) Operada la recuperación democrática, el 24 de junio de 1985 se promulgó la llamada “Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales”. En su art. 85, inserto en el Capítulo II “Derechos, Deberes, Prohibiciones e Incompatibilidades”, se dispuso: “La dotación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no podrá ser inferior a lo que en cada caso se establezca para los Ministros Secretarios de Estado” (inciso primero).

 

            En el inciso segundo de dicha norma se establece una escala para las retribuciones de los jueces de los demás grados, cuya base se fijó en el 100% de la dotación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

 

            Para dicha norma existió un fuerte consenso de los tres partidos políticos por entonces representados en el Parlamento. En la discusión y análisis del Senado de la República surge evidente la interacción y acuerdo del Partido Colorado (a la sazón representado por quien investía la calidad de Ministro interino de Justicia, la Dra. Adela Reta), del Frente Amplio (el entonces Senador Hugo Batalla) y del Partido Nacional, por el miembro informante de la Comisión (entonces Senador Gonzalo Aguirre) (Diario de Sesiones del Senado, Nº 37, Tomo 250, sesión de 12-VI-1985)

 

            I.2) Poco después, la Ley Nº 15.809 de 8 de abril de 1986 dispuso en su art. 9º: “Las retribuciones de los cargos políticos y de particular confianza se determinarán aplicando los porcentajes que se detallan, sobre la retribución correspondiente a los Subsecretarios de Estado:

 

            a) Ministro de Estado, Secretario de la Presidencia de la República, y Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, 115% (ciento quince por ciento), incluyendo 15% (quince por ciento) por gastos de representación…”

 

            El art. 507 de la misma Ley Nº 15.809, para fijar las retribuciones de todos los jueces, remite íntegramente a la LOT Nº 15.750: La retribución de los magistrados del Poder Judicial y de los Secretarios Letrados de la Suprema Corte de Justicia, se regulará según las normas de los artículos 85 y 118 de la Ley Nº 15.750, de 24 de junio de 1985…

 

            La Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al ejercicio 2007 registra una iniciativa tendiente a modificar el mecanismo de cálculo de la retribución del Ministro de Estado (Cámara de Representantes, Comisión de Presupuestos, Integrada con Hacienda, Repartido Nº 1255, Junio de 2008).

 

            En efecto. El art. 3º del Mensaje del Poder Ejecutivo, ubicado en la “Sección II” (“Funcionarios”), decía: “Facúltase al Poder Ejecutivo a otorgar, a partir del 1º de marzo del 2010, una partida adicional a las retribuciones de los cargos de Ministro de Estado, Secretario de la Presidencia de la República, Director de la Oficina de Planeamiento y  Presupuesto, Ministro del Tribunal de Cuentas, Ministro de la Corte Electoral, Presidente del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública, Rector de la Universidad de la República, Ministros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a efectos de fijar el total de dichas retribuciones en el mismo nivel que el sueldo nominal de Legislador

 

            Esta iniciativa -que contemplaba modificaciones porcentuales en otra extensa nómina – fue retirada por el Poder Ejecutivo.

 

            I.3) El mecanismo de cálculo de la retribución del Ministro de Estado (art. 9º Ley Nº 15.809) fue modificado por Ley Nº 18.719 de 27 de diciembre de 2010, que aprobó el Presupuesto Nacional.

 

            El inciso primero del art. 64, ubicado en la “Sección II Funcionarios”, establece: “Exclúyense de la nómina del artículo 9º de la Ley Nº 15.809 de 8 de abril de 1986, modificativas y concordantes, los siguientes cargos, cuyas retribuciones se determinarán aplicando los porcentajes que se expresa sobre la retribución por todo concepto correspondiente al sueldo nominal de Senador de la República: Ministros 100% (cien por ciento)…”

 

            A partir de entonces, el cálculo retributivo para los Ministros de Estado ya no es en función de la remuneración fijada para los Subsecretarios de Estado (al 115%); pasó a realizarse en función de la remuneración de los Senadores de la República (al 100%).

 

            El inciso segundo del mismo art. 64, señala: “A efectos del cálculo de las retribuciones de los cargos que permanecen incluidos en el art. 9º de la ley Nº 15.809 de 6 de abril de 1986, modificativas y concordantes (…) la retribución del Subsecretario de Estado (…) es la correspondiente al 1º de enero de 2010, la que se actualizará en la oportunidad y sobre los mismos porcentajes en que se actualicen los sueldos de la Administración Central

 

            Y el inciso 3º: “Todo mecanismo de cálculo retributivo que refiera a los sueldos nominales de los cargos mencionados en el inciso primero del presente artículo, se realizará sobre el valor de aquéllos al 1º de enero de 2010, actualizado en la oportunidad y sobre los mismos porcentajes en que se actualicen los sueldos de la Administración Central.”

 

            I.4) Entre los cargos exceptuados (art. 64 de la Ley Nº 18.719, incisos segundo y tercero) a la equiparación de las remuneraciones de los Ministros de Estado con las de los Senadores (inciso primero), no están los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

 

Dichos cargos no figuraban en la nómina del art. 9º de la Ley 15.809. Por otra parte, el art. 85 de la LOT 15.750 nunca supuso un “mecanismo de cálculo retributivo”, sino un límite mínimo de su remuneración: no inferior a la incrementada por la Ley Nº 18.719.

 

            A su vez, el art. 68, ubicado en la misma Sección de la Ley de Presupuesto (art. 20 Código Civil), prescribía: “Interprétase, con carácter general, que en todos los casos en que se dispongan retribuciones cuyo monto deba determinarse en función de otras, por aplicación de porcentajes o de cualquier otro parámetro de valoración, la base de cálculo quedará establecida por las que se incluyan específicamente por la ley que las crea o modifica, o en su defecto, por las que se encuentren vigentes a la fecha de promulgación de la presente ley.”

 

            De manera que rectamente interpretados los arts. 64 y 68 de la Ley Nº 18.719, esta ley elevó el mínimo del art. 85 de la LOT Nº 15.750 (amén o vía remisión del art. 507 de la Ley Nº 15.809) y por ende, incrementó -indirecta y automáticamente- la retribución de los jueces de todas las categorías, así como de los Ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

 

            I.5) El 17 de febrero de 2011, el Poder Ejecutivo envió a la Asamblea General, un Mensaje donde invocaba la facultad dispuesta en el art. 5º de la Ley Nº 18.719 (corregir errores materiales, numéricos o formales) y proponía esta redacción para su art. 68: “Interprétase, con carácter general, que en todos los casos en que se dispongan retribuciones cuyo monto deba determinarse en función de otras, por aplicación de porcentajes o de cualquier otro parámetro de valoración, la base de cálculo quedará establecida por las que se incluyan específicamente por la ley que las crea o modifica -o en su defecto- por las que se encuentran vigentes a la fecha de promulgación de la norma”.   Esta iniciativa fue noticiada a la Suprema Corte de Justicia.

 

            I.6) El 23 de febrero de 2011, el Poder Ejecutivo envió a la Asamblea General otro Mensaje -invocando idéntica facultad- proponiendo la incorporación del siguiente inciso al art. 64 de la Ley Nº 18.719: “Los únicos cargos del Presupuesto Nacional cuyas retribuciones quedan determinadas tomando como base el sueldo nominal de Senador de la República, son los que enumera taxativamente el inciso primero del presente artículo. Para todos los demás cargos comprendidos en aquellos Incisos y Organismos que integran el Presupuesto Nacional cuyas remuneraciones se determinan en relación a, o en un porcentaje de los sueldos nominales de los cargos enumerados taxativamente en el inciso primero del presente artículo, se tomará el valor de estos últimos al 1º de enero de 2010, actualizado en la oportunidad y sobre los mismos porcentajes en que se actualicen los sueldos de la Administración Central. En cualquier otro caso en que una retribución deba fijarse en función de otra, (siempre que ésta no sea de las previstas para los titulares de los cargos enumerados en el inciso 1º de este artículo), la misma se establecerá conforme el principio general contenido en el artículo 68 de la presente ley”.

 

            También el envío de esta iniciativa fue noticiada por el Poder Ejecutivo a la Suprema Corte de Justicia (25 de febrero de 2011).

 

            I.7) La Asamblea General se reunió el 15 de marzo de 2011 para considerar ambos Mensajes.

 

Pero ante la polémica suscitada por la dudosa compatibilidad de la iniciativa con la norma invocada como habilitante de la misma, ese mismo día, el Poder Ejecutivo comunicó a la Asamblea General que dichos Mensajes quedaban sin efecto, al tiempo que anunció un Proyecto de Ley para “aclarar” que solamente fueron modificadas las remuneraciones de cargos mencionados en art. 64.

 

            En Consejo de Ministros de fecha 16 de marzo de 2011, se aprobó ese proyecto, que fue aprobado por mayoría en 24 hs. (no sin ardua discusión sobre su naturaleza interpretativa), y devino en Ley Nº 18.738 (cuya constitucionalidad se impugna), promulgada el 8 de abril de 2011: “Interprétase con carácter auténtico que, en función de lo establecido por el artículo 64 de la Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010, los únicos cargos cuyas retribuciones se determinarán aplicando los porcentajes allí referidos al sueldo nominal de Senador de la República, serán los enumerados taxativamente en el inciso primero del mismo.

 

            Para el cálculo de toda otra retribución, cualquiera sea la norma que la establezca, cuyo monto se determine en relación a, o en un porcentaje de los sueldos nominales de los cargos enumerados taxativamente en el inciso primero del referido artículo 64, se tomará como base el valor de los sueldos nominales de dichos cargos al 1º de enero de 2010, actualizado en la oportunidad y sobre los mismos porcentajes en que se actualicen los sueldos de la Administración Central.” (Artículo 1º).

 

            “Derógase el artículo 68 de la Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010.” (Artículo 2º).

 

            I.8) El 23 de marzo de 2011, por Resolución Nº 167/2011, la Suprema Corte de Justicia (con discordia del Ministro Dr. Daniel Gutiérrez, fundada exclusivamente en el entendido que no habría crédito presupuestal), ordenó liquidar los haberes (Marzo) del Escalafón que integran los comparecientes (I, Magistrados, art. 214 de la Constitución), según “…el artículo 64 de la Ley 18.719.

 

            Por Resolución 190/11 de 1º de abril de 2011, dado que el Tribunal de Cuentas de la República no había intervenido aún las planillas de sueldo, y para evitar que los funcionarios del Poder Judicial dejaran de percibir sus haberes, dispuso la liquidación “…de la totalidad del padrón de los funcionarios del Poder Judicial, sin la aplicación de lo dispuesto en el artículo 64 de la ley nº 18.710…, en tanto se expida el Tribunal de Cuentas de la República

 

            El 6 de abril de 2011, el Tribunal de Cuentas evacuó la consulta de su Contador Auditor en el Poder Judicial “relacionada con la liquidación de sueldos del Inciso correspondiente al mes de marzo de 2011”, resolviendo que “…no corresponde formular observaciones a la liquidación de haberes dispuesta por Resolución de la Suprema Corte de Justicia de fecha 23 de marzo de 2011.

 

            Porque “…el Artículo 85 de la Ley Orgánica de los Tribunales (Nº 15.750), norma estatutaria incluida en el capítulo que regula los “derechos, deberes, prohibiciones e incompatibilidades de los jueces”, dispone que: “La dotación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no podrá ser inferior a la que en cada caso se establezca para los Ministros Secretarios de Estado” (Considerando I);

 

            “…atendiendo a lo dispuesto, el Artículo 3 de la Ley Nº 16.462 de 31/12/93 y el artículo 34 de la Ley Nº 16.736 de 05/01/96, que fijaron la remuneración de los miembros de la Suprema Corte de Justicia en un guarismo determinado, lo hicieron por idéntico monto que la de los Ministros de Estado” (Considerando 2);

 

“…el Artículo 64 de la Ley Nº 18.719 “…excluye de la nómina del Artículo 9 de la Ley Nº 15.809 a ciertos cargos políticos y de particular confianza, entre ellos el de Ministro de Estado, modificando el régimen retributivo, fijándole una remuneración equivalente al 100% del sueldo nominal del cargo de Senador” (Considerando 3).

 

“…la remuneración de los miembros de la Suprema Corte de Justicia debe ser reajustada en base a lo dispuesto por dicho artículo, en tanto conforme con lo establecido por la norma ya citada (Considerando 1, art. 85 de la LOT 15.750) su remuneración no puede ser inferior a la de los Ministros de Estado” (Considerando 4)

 

“…no resulta de aplicación en este caso lo dispuesto por el Artículo 68 de la Ley Nº 18.719, ya que la dotación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia no se determina porcentualmente en función de la de los Ministros de Estado, sino que la retribución de éstos últimos constituye el límite mínimo de los sueldos de los primeros” (Considerando 5º);

 

            “…el Artículo 85 de la Ley 15.750 citado, establece asimismo que: “Las remuneraciones de los jueces de los demás grados tendrán como base el cien por ciento de la dotación que perciban los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo…”, estableciendo el porcentaje correspondiente a cada uno de los cargos previstos en el escalafón I “Magistrados”; (Considerando 6);

 

            “…en definitiva, la liquidación de haberes dispuesta por la Resolución de la Suprema Corte de Justicia…167/11 de fecha 23 de marzo de 2011 resulta ajustada a derecho” (Considerando 14).

 

            I.9) El 11 de abril de 2011, en virtud de dicha Resolución del Tribunal de Cuentas de la República, la Suprema Corte de Justicia, por Resolución Nº 216/2011 (nuevamente con discordia del Ministro Dr. Daniel Gutiérrez, que remite a los fundamentos de su discordia consignada en Resolución Nº 167/11) resolvió que se liquidaran los “haberes pendientes de pago”; esto es, las diferencias resultantes de adecuar el art. 85 de la LOT Nº 15.750, a la modificación del mínimo allí previsto, operada por “efecto reflejo” de la Ley de Presupuesto Nº 18.719 (arts. 64 y 68), vigente desde Enero.

 

I.10) El 4 de mayo de 2011, por Resolución Nº 282/2011, la Suprema Corte de Justicia ordenó el pago de las diferencias generadas por haberse liquidado los haberes de Enero y Febrero sin aplicación del art. 85 de la LOT Nº 15.750 de acuerdo con el nuevo régimen o mínimo legal.

 

El Tribunal de Cuentas no formuló observaciones, porque: a) la Ley Nº 18.738, no es interpretativa, en tanto innova, modifica, adiciona y altera el texto original, dando un nuevo contenido al artículo 64, regulando expresamente aspectos subjetivos no tomados en cuenta inicialmente y derogando el artículo 68 de la Ley Nº 18.719; b) si se considerara interpretativa, sería de aplicación el límite temporal de sus efectos a que refiere el inciso final del artículo 13 del Código Civil: no podrá afectar situaciones consumadas y derechos adquiridos al amparo de la ley interpretada.

 

El 27 de junio de 2011, por Resolución Nº 393/2011, la Suprema Corte de Justicia ordenó el pago de las diferencias correspondientes al mes de Abril, hasta el día 14 (lo que tampoco fue observado por el Tribunal de Cuentas).

 

            I.11) A partir de entonces, la Suprema Corte de Justicia dejó de liquidar los haberes de los comparecientes de conformidad con la Ley Nº 18.719 (art. 64) y art. 85 de la LOT 15.750, “…de conformidad con lo dispuesto por la Ley nº 18.738 del 8 de abril de 2011” (Resolución Nº 966/11 de 9 de diciembre de 2011) por entender que amén del espíritu o la intención del legislador (18.738), “…el tenor literal del art. 1º de la ley 18738 es claro (art. 17 inc. 1 C.C.) en el sentido de que, la retribución de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia (y de los restantes magistrados del Poder Judicial…) se determina “con relación a…” la retribución de los Ministros Secretarios de Estado (en la medida que conforme con el art. 85 de la ley 15.750 no será inferior a la que se establezca para éstos (inc. 2 del art. 1º citado) y por ende resulta alcanzada tanto por la exclusión del referido inc. 1 del art. 1º de la ley 18.738 como por la previsión -en cuanto a la base de cálculo de nuestra retribución- del in. 2º del multicitado art. 1º” (Dr. Daniel Gutiérrez).

 

            El 28 de marzo de 2012, por Resolución Nº 230/2012, la Suprema Corte de Justicia interpretó que “…a partir de la sanción de la Ley nº 18.738…se vería impedida de liquidar los sueldos de los señores Magistrados de conformidad con lo expresado por el art. 85 de la ley nº 15.750, tal como lo venía haciendo antes de la sanción de la referida norma.

 

            “En efecto la Ley nº 18.738 en el inciso 2º de su artículo 1º expresa que “Para el cálculo de toda otra retribución, cualquiera sea la norma que la establezca, cuyo monto se determine en relación a, o en un porcentaje de los sueldos nominales de los cargos enumerados taxativamente en el inciso primero del referido artículo 64, se tomará como base el valor de los sueldos nominales de dichos cargos al 1º de enero de 2010…” Por lo que interpreta que esta norma abarca a las retribuciones de los Señores Magistrados, en tanto las mismas en opinión de esta Corporación se determina “en relación a” la retribución del cargo Ministro de Estado.

 

            “III) la previsión del artículo 85 de la Ley nº 15.750 no está consagrando una equiparación entre los salarios de los miembros de la Suprema Corte y la de los Ministros de Estado, sino que simplemente establecía un límite mínimo que debía ser respetado. La circunstancia de la existencia de dicho límite, permite sostener válidamente que los salarios de los miembros de la magistratura guardan “relación” con la de los Ministros de Estado. En consecuencia, los sueldos de los magistrados resultarían comprendidos en la hipótesis prevista por la Ley nº 18.738, lo que conlleva a sostener que el citado artículo de la LOT ha sido tácitamente derogado por esta última norma.” (art. 10 Código Civil).

 

 

 

                                 II) LEGITIMACIÓN Y ADMISIBILIDAD

 

 

 

            II.1) La inmensa mayoría de los accionantes pertenecen el Escalafón I del Poder Judicial (Magistrados) desde antes y luego que la Corporación dejara de aplicar (14 de abril de 2011) el incremento de las retribuciones derivado de los arts. 64 y 68 de la Ley Nº 18.719, antes de su modificación por la Ley Nº 18.738 y por aplicación de esta última.

 

II.2) Algunos comparecientes dejaron de pertenecer a dicho escalafón o ingresaron al mismo luego de dicha desaplicación.

 

Todos son titulares de un interés directo, personal y legítimo lesionado por la Ley Nº 18.738 (art. 509 CGP) que les impide su derecho a ser remunerados según el art. 85 de la LOT Nº 15.750, con el incremento generado por la Ley Nº 18.719 (arts. 64 y 68).

 

II.3) No existe proceso jurisdiccional en trámite que impida la promoción de la presente vía (art. 510 num. 1º CGP).

 

II.4) El accionamiento no es contra la ley (“acción popular”). Se dirige contra el Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia), por ser el Estado que aplicó (y aplica) la ley Nº 18.738. 

 

También se dirige contra el Poder Ejecutivo (Presidencia de la República y Ministerio de Economía y Finanzas), desde que en vía de acción debe demandarse y emplazarse a todo aquel con interés en la aplicación de la ley cuestionada (art. 517 CGP).

 

En el caso del Poder Legislativo, el art. 522 CGP haría innecesario en sentido estricto su emplazamiento; pero éste constituye una práctica extendida en la materia.       

 

 

 

    III) LA LEY 18.738 NO ES INTERPRETATIVA

 

 

 

III.1) La Suprema Corte de Justicia ha declarado que la ley interpretativa presupone “que es preciso aclarar” una ley anterior.

 

Aquélla constituye “una norma típicamente complementaria”, pasando a conformar un todo, como si ambas hubieran sido sancionadas contemporáneamente.

 

La nueva ley aclara un texto “virtualmente contenido” en la ley antigua (SCJ, Sent. Nº 28 de 22 de abril de 1992).

 

Las leyes que introducen modificaciones, no se consideran interpretativas: “la disposición que se impugna, pretendiendo ratificar un régimen legal anterior, no puede considerarse como una norma de carácter interpretativa, en tanto no cumple con las características que deben revestir las normas de tal naturaleza (…) la disposición transcripta no aclara el régimen legal anterior sino que en realidad innova y…violenta los derechos adquiridos por el accionante” (SCJ, Sent. Nº 23 de 23 de febrero de 2005).

 

III.2) En la Exposición de Motivos y en oportunidad del retiro de los Mensajes enviados a la Asamblea General por el Poder Ejecutivo (num. I.6), éste dio por descontada la naturaleza interpretativa de la Ley Nº 18.738 y su artículo 1º usa el giro “Interprétase con carácter auténtico…”

 

Sin embargo, ese artículo 1º no hizo sino modificar lo establecido en el art. 64 de la Ley Nº 18.719, al disponer: “…para el cálculo de toda otra retribución, cualquiera sea la norma que la establezca, cuyo monto se determine en relación a, o en un porcentaje de los sueldos nominales de los cargos enumerados taxativamente en el inciso primero del referido artículo 64, se tomará como base el valor de los sueldos nominales de dichos cargos al 1º de enero de 2010, actualizado en la oportunidad y sobre los mismos porcentajes en que se actualicen los sueldos de la Administración Central”. Y simultáneamente derogar el art. 68 de la Ley Nº 18.719 (art. 2º de la Ley Nº 18.738).

 

Se trataba de “rectificar” la interpretación asumida por la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal de Cuentas de la República, en cuanto a que por “efecto reflejo” de la Ley Nº 18.719 (rectamente interpretados sus arts. 64 y 68), el mínimo de la remuneración a que refiere el art. 85 de la LOT Nº 15.750, pasó a ser la remuneración del Senador (equiparada con la del Ministro Secretario de Estado, que no podía ser mayor a la de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo).

 

Ello es más claro cuando en el art. 2º de la misma ley (18.738) se recurre al procedimiento de la derogación expresa del art. 68 (Ley Nº 18.719), dado que la estrecha vinculación conceptual entre los dos enunciados (arts. 64 y 68 de la Ley 18.719), imponían realizar la búsqueda de la “norma del caso” sobre esos dos textos (art. 20 Código Civil), que así fueron “desarticulados”.

 

Porque conjugado con el art. 64, el art. 68 (Ley Nº 18.719) planteaba una disyuntiva: si la ley que “crea o modifica” las retribuciones objeto de remisión, las incluye específicamente, será ésa la base de cálculo; si, en cambio, no lo hace, será objeto de la remisión la retribución que el cargo de referencia tiene asignada a la fecha de promulgación de la Ley Nº 18.719. La cuestión se ubica en la primera solución: a) el art. 64 es la ley que “modifica” la retribución del Ministro de Estado (objeto de la remisión de los arts. 85 de la LOT 15.750 y 507 de la Ley Nº 15.809); b) lo hace “específicamente”, determinando que será la retribución del Senador de la República, en lugar que la del Sub Secretario.

 

La circunstancia que la remisión sea de segundo grado (tanto antes como después de la modificación legal pues el cargo de Ministro de Estado también fija su retribución por remisión) no incide en esta conclusión: la Ley Nº 18719 en su art. 64 modificó una norma de garantía para la irreductibilidad de las retribuciones judiciales como el art. 85 de la LOT Nº 15.750, al equiparar la remuneración del Ministro de Estado, con la del Senador (mayor).           

 

III.4) La Ley Nº 18.738 no fue aplicada retroactivamente: “…la experiencia demuestra que el legislador se sirve a veces del subterfugio de una ley calificada como interpretativa para disimular el carácter retroactivo que quiere en realidad dar a una disposición nueva y evitar así el disfavor con el cual la opinión pública acoge generalmente una disposición de este tipo, que choca con el sentimiento general del derecho (…) Se trata en estos casos de una ley nueva no interpretativa, a la cual, para darle efecto retroactivo se la cubre con la caparazón más respetable de la ley interpretativa (…) el principio de no retroactividad de las leyes, por ser de origen legal (art. 7º del Código Civil) obliga al Juez, pero no al legislador, que puede derogarlo votando leyes retroactivas. Pero debe ejercer este poder en circunstancias excepcionales y con la mayor prudencia posible, ya que sin dudas la ley retroactiva asesta un rudo golpe a la seguridad jurídica. Por ello muchas veces en vez de decir francamente que adopta una ley retroactiva, prefiere usar la terminología “ley interpretativa” (…) por medio de la retroactividad de la ley aparentemente interpretativa puede existir la finalidad de ejercer con relación a otros órganos estatales una indebida injerencia en las decisiones de causas pendientes o futuras, de forma de minar la independencia de los órganos jurisdiccionales (…) en determinados casos, cuando las dificultades prácticas de aplicación de una ley son inextricables (por ejemplo por un defecto de la misma ley) y los procesos judiciales consiguientes se hacen cada vez más numerosos, la intervención del legislador puede ser deseable. Pero…una situación de este tipo es muy difícil de ser formulada en reglas jurídicas precisas y…los abusos siempre pueden ser posibles. El legislador puede muy fácilmente estar tentado de intervenir cuando una decisión jurisdiccional no conviene a la administración o no le place a esta categoría de ciudadanos particularmente ruidosa (…) esos abusos sólo pueden ser evitados por un control judicial eficaz o por una autolimitación del Parlamento (…) el fundamento filosófico de la no retroactividad es la necesidad de seguridad jurídica, pero cuando hay dudas y controversias, justamente no hay seguridad jurídica: la regla de derecho es inexistente o es oscura o ha sido mal delimitada. Por lo tanto el efecto retroactivo de la ley interpretativa, justamente viene a dar seguridad jurídica.

 

Ahora bien, cuando existía claridad en el sistema jurídico o aún cuando en un principio la ley fuera oscura pero el sentido del texto ha sido fijado por la jurisprudencia luego de numerosos fallos, la intervención del legislador no se justifica, y en tal caso difícilmente podrá calificarse a la ley como interpretativa…Si la ley antigua ha engendrado una jurisprudencia estable el procedimiento de la ley interpretativa sería inútil o peligroso (…) El presupuesto de la ley interpretativa y su fundamento consisten en la existencia de una incertidumbre, de una duda, de una falta de claridad o de una insuficiencia en el texto legal. La duda o la incertidumbre, deben apreciarse objetivamente, porque no sería posible afirmar que exista por la sola circunstancia de que a alguna persona se le ocurra plantear una controversia sobre un punto de derecho perfectamente clarificado…”

 

O sea: debe distinguirse la ley interpretativa que es aquella cuyo objeto y contenido es declarar el sentido de una ley anterior, de las leyes denominadas “taxativas” (o ex ius cogens) que mandan o imperan por sí mismas, con perfiles propios y autónomos y que regulan per se stante situaciones jurídicas nuevas.

 

Para que una ley pueda considerarse interpretativa y no taxativa es necesario que la solución que consagra haya podido en alguna manera considerarse incluida dentro del texto de la ley interpretada, pudiendo tomarse como elementos influyentes para llegar a esa conclusión, la circunstancia de que se haya escogido una solución anteriormente aceptada por la jurisprudencia y por la doctrina y especialmente el hecho de que la ley en examen, por su contenido, sea la que mejor responde al significado de la norma presumiblemente interpretada.

 

Ahora bien. Cuando se introduce cualquier principio que no puede considerarse virtualmente contenido en la ley interpretada, cuando se modifica de alguna manera o en alguna medida la expresión dispuesta por la ley interpretada, cuando se modifican, amplían o restringen sus disposiciones y su campo de aplicación, cuando hay sustitución de texto y de alcance legal, o ampliación de los casos comprendidos en la ley que se interpreta, en todos estos casos el legislador va más allá de lo que hubiera podido hacer el Juez y en realidad está dictando una disposición nueva, no contenida en el antiguo texto, y por lo tanto no hay interpretación sino abrogación de aquella ley y creación de una ley nueva…” (González Bianchi, La Ley interpretativa…, LJU 92, pp. 92 a 112, con doctrina y jurisprudencia allí citadas; La Ley online, pp. 4 a 25).

 

III.5) La aplicación no retroactiva de la Ley Nº 18.738, es acorde con su naturaleza no interpretativa.

 

No interpretó cuando modificó el texto del art. 64 de la Ley Nº 18.719 y suprimió su art. 68, sino que aquélla innovó, para restringir el alcance subjetivo de ambas normas (conjugadas con el art. 85 de la LOT Nº 15.750) como rectamente las interpretaba la Suprema Corte de Justicia y el organismo encargado de velar por el ajuste de esa interpretación (arts 211 lits. A) y E) y 228 de la Constitución).

 

Por eso es que la Suprema Corte de Justicia ordenó liquidar las retroactividades pendientes según la ley “interpretada”, aún en vigencia de la Ley “interpretativa”. Y si esto tampoco fue observado por el Tribunal de Cuentas, fue bajo el común entendimiento de que la Ley Nº 18.738 no era del tipo previsto en art. 13 del Código Civil.

 

Para ambos organismos, la aplicación de la Ley Nº 18.719 (arts. 64 y 68) no requería de interpretación auténtica.

 

La Ley Nº 18.738 se proyectó y aprobó (con trámite de urgente consideración y en 24 hs.) para desaplicar el “efecto reflejo” de la Ley Nº 18.719 (art. 85 de la LOT Nº 15.750), que no fue oportuna o debidamente considerado: “…la aclaración de la intención no sustituye lo que el texto expresa, y el texto dice otra cosa. Se lo dijimos. Tanto fue así que voy a recordar un artículo que trajo en una de sus versiones la Oficina Nacional del Servicio Civil -no lo encontré porque tiré muchos papeles del Presupuesto, pero debe estar en la historia de la Comisión-, en el que se mencionaba específicamente al Tribunal de Cuentas, a la Corte Electoral y al Poder Judicial, diciendo expresamente que no aumentaban. ¡Lo decía a texto expreso! Pero luego el Poder Ejecutivo lo retiró. Y cuando uno pone algo y luego lo retira se parece más bien a un cambio de opinión que a otra cosa. ¡Y lo retiró el Poder Ejecutivo! Este artículo nunca se votó, y está en la historia de la Comisión. Lo que digo va a servir para la historia verdadera cuando llegue el tiempo de los litigios, a los que se va a llegar”

 

Es sabia la ley, que establece que unas remuneraciones están equiparadas a otras, porque la ley original no quiso que un Ministro de un Poder del Estado ganara menos que un jerarca de similar nivel de otro Poder del Estado…Si eso se quiso cambiar, se debió derogar a texto expreso, y nunca se hizo, porque son leyes que rigen específicamente para el Poder Judicial.

 

Preguntando sobre estas cosas me contestaron sobre cualquier otra…El Poder Ejecutivo mantuvo esta redacción para disimular la verdadera intención: aumentarse el sueldo a sí mismo y desengancharse de los que vienen atrás, pero no lo puso con claridad. Y hoy lo que hace el Gobierno con este proyecto de ley es ganarse otro problema. Es como el caballo que para salir del pantano se sacude, se afirma en la tierra que no está firme y se entierra más, porque de acá surgirán consecuencias más complicadas que estas” (intervención del Diputado Gandini en sesión de Cámara de Representantes del miércoles 6 de abril de 2011, en oportunidad de votarse el proyecto del Poder Ejecutivo devenido en Ley Nº 18.738. Una intervención de dicho Diputado pero en oportunidad del tratamiento del proyecto del Poder Ejecutivo devenido en Ley Nº 18.719 es señalada en la Exposición de Motivos de la Ley Nº 18.738, a manera de demostración de su pretendida naturaleza interpretativa).

 

III.6) En cualquier caso, el Poder Ejecutivo (y luego, el Legislativo) soslayó -inexcusablemente- los efectos sistémicos que operaría la modificación de  la retribución de los Ministros de Estado en la Ley Nº 18.719, equiparándola a la de los Senadores (art. 64).

 

La demostración más cabal de esta conclusión viene dada por la Exposición de Motivos de la Ley Nº 18.738 y antes, por el intento -retirado- de rectificarlo mediante un mecanismo previsto para rectificar errores materiales o formales (Ley Nº 18.719 art. 5º).

 

El retiro de esta iniciativa y su sustitución por el proyecto devenido en Ley Nº 18.738, con invocación del error, excluye toda duda en cuanto a que hubo imprevisión -más que defecto u oscuridad en la redacción- de las consecuencias de la equiparación expresamente pretendida y aprobada, de la remuneración del Ministro de Estado, con la del Senador. 

 

Entonces, no había margen ni nada que interpretar “auténticamente” (por el Legislador, no por el Poder Ejecutivo).  

 

La  particular eficacia temporal propia de las genuinas leyes interpretativas, “no es consecuencia de un propósito destinado a modificar el régimen jurídico anterior, sometiendo a su imperio situaciones, hechos y actos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia, sino efecto inherente al sentido aclaratorio de la norma jurídica” (Supervielle, La interpretación auténtica, Apartado de la Revista de Economía Nº 46, p. 15, cit. en consulta por Delpiazzo).

 

Si la Ley Nº 18.738 hubiera respondido a una incertidumbre interpretativa y al propósito de superarla, los efectos de la segunda ley se remontarían a la fecha de la ley interpretada. En tal supuesto, el incremento en la remuneración de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no habría existido nunca. Por el contrario, la interpretación de los arts. 64 y 68 de la Ley Nº 18.719 y de la Ley Nº 18.738, del Tribunal de Cuentas de la República, avalando la de la Suprema Corte de Justicia, define que: a) la Ley Nº 18.719 implicó un incremento acorde con las liquidaciones efectuadas por el Poder Judicial antes y después de la promulgación de la Ley Nº 18.738; b) ésta derogó dicho incremento, por lo que carece del especial alcance temporal (retroactividad) que identifica a las leyes interpretativas.

 

III.7) En la Exposición de Motivos de la ley interpretativa se apela a un argumento normalmente fuerte que es la voluntad del Legislador (de tipo genético) que, en este caso, no lo es. Porque la voluntad del legislador sólo merece indagarse cuando existe incompatibilidad entendida como contradicción lógica, entre una norma y su antecedente: “La manifestación tácita presupone la exteriorización de hechos, que se llaman concluyentes, porque de ellos se argumenta inequívocamente la existencia de una voluntad puesto que son incompatibles con una voluntad contraria.” (Gamarra, Tratado de Derecho Civil Uruguayo, FCU, 1988, p. 198).

 

Pero amén de que el argumento semántico prevalece sobre el genético -en otras palabras, la voluntad objetiva, explicitada en la ley, se independiza de la voluntad subjetiva de los legisladores que la crearon y tiene prioridad sobre ella- aquella indagación no permite sostener seriamente que la voluntad del legislador (arts. 64 y 68 de la Ley Nº 18.719) fue desaplicar el art. 85 de la LOT Nº 15.750. Lo único que hay es una pregunta formulada en la Comisión de Presupuesto y la respuesta que dio la Directora de la Oficina Nacional de Servicio Civil (Hendler). Pero nada se dijo en el informe al pleno de ninguna de las Cámaras cuando éstas aprobaron el presupuesto. De esa manera, hay un antecedente parlamentario, sin voluntad del legislador y el valor de un antecedente parlamentario no se equipara a la voluntad del legislador, especialmente si ésta no se dio a conocer en debida forma.

 

O sea, la intención del Poder Ejecutivo, colegislador, en cuanto a la desaplicación del art. 85 de la LOT Nº 15.750, no surge de su Mensaje al proponer la norma “interpretada” (Nº 18.719), por lo que las manifestaciones en oportunidad de promoverse y aprobarse su “interpretación”, no son utilitarias como indicio.

 

III.8) En la clásica enumeración de tópicos interpretativos que recoge Alexy –que la refiere a Savigny- restaría analizar si hay argumento histórico, comparativo o teleológico, que permitiera admitir que el contenido de la ley interpretativa estaba contenido en la ley interpretada. Pero aún así, los motivos racionales deben ser privilegiados: “Los argumentos que expresan una vinculación al tenor literal de la ley o a la voluntad del legislador histórico prevalecen sobre los otros argumentos, a no ser que puedan aducirse motivos racionales que concedan prioridad a los otros argumentos” (Teoría de la Argumentación Jurídica, 1ª ed. p. 239).

 

En el caso, debe darse prevalencia al argumento del tenor literal de las leyes, más el argumento sistemático, por encima de una postulada “voluntad del legislador” exteriorizada luego de la instancia presupuestal, con pretensión de desaplicar una norma estatutaria, inserta en un cuerpo orgánico como la LOT nº 15.750.

 

            De todos modos, cabe agregar que, desde el punto de vista histórico, la interpretación adoptada por la Suprema Corte de Justicia y por el Tribunal de Cuentas de la República (arts. 65 y 68 Ley Nº 18.719), va en el sentido de conservar un avance del sistema republicano de separación e igualdad de los poderes, puesto que es un principio institucional básico proteger la independencia del Poder Judicial respecto del poder político.

 

En ese sentido, la interpretación de los arts. 64 y 68 de la Ley Nº 18.719 con la que el Poder Ejecutivo impulsó (y el Parlamento aprobó) la Ley Nº 18.738, representa un retroceso institucional y contradice el postulado de la primacía de la Constitución en el orden jurídico interno: una ley tiene que ser interpretada de manera que resulte compatible con la Carta y, si es posible, optimice sus valores (arts. 72 y 332). Por lo que no puede atribuirse a los arts.  64 y 68 de la Ley Nº 18.719 algo que además de no surgir de ellos, contradeciría la Constitución (como hace la Ley Nº 18.738).

 

            III.9) Del punto de vista teleológico, cabe preguntarse cuál es el fin a tutelar con una u otra interpretación de los arts. 64 y 68 de la Ley Nº 18.719. La interpretación “auténtica” (en rigor, innovativa) de la Ley Nº 18.738, tiene como única finalidad  -modificando el 64 y derogando el 68, amén del contexto en que se produjo su iniciativa, etc.-, mejorar la retribución de algunos cargos políticos y de particular confianza -entre ellos, los Ministros del Poder Ejecutivo- sin  cumplir con el art. 85 de la Ley Nº 15.750 (que no había sido afectado por la ley “interpretada”) es decir, sin mejorar la retribución de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia (y demás jueces) y la de los Ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

 

En cambio, la interpretación asumida por la Suprema Corte de Justicia y seguida por el Tribunal de Cuentas (con la que el Poder Ejecutivo interfirió en la manera señalada) aseguraba una finalidad republicana: afianzar la jerarquía e independencia del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, acorde con la Constitución: que sus Ministros percibieran una retribución nunca inferior a la de los Ministros del Poder Ejecutivo.

 

La Ley Nº 18.738 vino a “neutralizar” el art. 85 de la LOT Nº 15.750, operativo por efecto reflejo de la Ley Nº 18.719, lo que constituye un caso de exceso de las facultades del art. 13 Código Civil: “a) el legislador está facultado para dictar leyes interpretativas, b) las mismas tienen efecto retroactivo, c) la existencia de conflictos pendientes no puede limitar ab initio las facultades del legislador, d) la intervención en conflictos pendientes mediante leyes interpretativas u otros medios puede estar justificada por la existencia de motivos de interés general, e) la intervención no se justifica cuando aparece evidente la intención del legislador de beneficiar a una de las partes en conflicto, o de beneficiar al Estado cuando es parte en el litigio” (González Bianchi, ob. cit.).

 

            En suma: hasta el advenimiento de la Ley 18.738, no había ningún motivo para sostener que el límite mínimo del art. 85 de la LOT Nº 15.750, había sido desaplicado por la Ley Nº 18.719.

 

Si esa fue la intención, no se la plasmó: a) no se enunció expresamente, b) no hay inequívoca incompatibilidad, presupuesto de voluntad tácita (art. 10 Código Civil). Ello sin perjuicio que los antecedentes parlamentarios, a diferencia de lo que sucede con la mal llamada “ley interpretativa”, no hicieron inferible esa voluntad.                          

 

                       

 

   IV) LA LEY Nº 18.738 ES INCONSTITUCIONAL

 

           

 

            IV.1) La Ley Nº 18.738 viola el art. 86 de la Carta: las dotaciones pueden ser modificadas por leyes de presupuesto.

 

Toda ley modificativa que establezca una modificación de la dotación correspondiente a un cargo público fuera de una instancia presupuestal, es inconstitucional por razones de forma. La citada ley, mediante las modificaciones y derogaciones que introdujo, realizó una “fijación y modificación de dotaciones”.

 

            El inc. 1º ratifica que determinadas normas, las típicamente presupuestales, sólo pueden dictarse en “leyes de Presupuesto”. El inc. 2º implícitamente parece admitir que puedan dictarse -fuera del procedimiento y plazos previstos en la Sección XIV (Hacienda Pública)- otras leyes que signifiquen gastos, pero se trata de situaciones extraordinarias no previsibles o extra presupuestales, pero no es el caso bajo análisis en autos.

 

            IV.2)    La Ley Nº 18.738 desconoce los arts. 214 a 219 y 200 de la Constitución, sobre la oportunidad y el procedimiento para la aprobación del Presupuesto Nacional y sus modificaciones, e iniciativa privativa del Poder Judicial.

 

Una modificación de una Ley de Presupuesto (18.719) como la introducida por la ley citada (18.738), solo puede verificarse en otra ley presupuestal o en una Ley de Rendición de Cuentas.

 

El art. 214 citado describe con detalle el contenido posible del Presupuesto y dispone que rige para el período de gobierno, al tiempo que establece reglas precisas para su eventual modificación

 

            Para los “Organismos” del art. 220 se reduce la potestad del Poder Ejecutivo a la de proponer modificaciones -como alternativas- para que el Poder Legislativo decida entre ellas y lo proyectado privativamente por los respectivos jerarcas (Oscar Sarlo, Presupuesto Justicia y Contralor. Análisis y Crítica del Régimen Presupuestal del art. 220 de la Constitución…, FCU, 1992, p. 96).

 

            Las únicas “modificaciones” que el Poder Ejecutivo puede plantear son respecto de la moderación de los gastos: “A nuestro modo de ver, el Poder Ejecutivo, tiene atribuida esta facultad como medio para el cumplimiento de uno de sus cometidos esenciales: la conducción de la política económica financiera, y la planificación de la misma. Me parece importante destacar este aspecto, pues si se admitiese que ello es así, las modificaciones que proponga el Poder Ejecutivo, sin basarse en estas consideraciones configurarían una desviación de poder. Así, sería inadmisible que el Poder Ejecutivo, propusiera modificaciones al presupuesto del Poder Judicial aduciendo que cree más oportuno invertir en la justicia civil que en la penal -como ya vimos que ha sucedido- o cosas por el estilo; la intervención del Poder Ejecutivo, sólo halla justificación en su condición de conductor y orientador de la política económica y financiera global, lo cual no le da injerencia en los asuntos internos de otros poderes u organismos independientes” (Sarlo, ob. cit.).

 

            IV.3) La Ley Nº 18.738 viola el art. 7º de la Carta, que reconoce y garantiza el derecho a la seguridad jurídica.

 

            Según fue dicho, la seguridad jurídica tiene un componente objetivo, fincado en la certeza de la positividad del Derecho y su observancia, y en su aspecto subjetivo tiene en cuenta la confianza puesta por la persona en el comportamiento correcto de quienes deben aplicarlo. A la luz de los antecedentes expuestos, la desaplicación del art. 85 de la LOT Nº 15.750, por virtud de la ley que no interpretó sino que modificó la Ley Nº 18.719 (cambiando su art. 64 y derogando su art. 68) se vulneró ese derecho fundamental.

 

            Al respecto, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia ha considerado inconstitucional una ley cuando la afectación a la seguridad jurídica, se hizo en virtud de ninguna razón de interés general que así lo justificase (Sents. Nº 28/1992 y Nº 23/2005).

 

El límite mínimo del art. 85 de la LOT Nº 15.750, que ubica la remuneración de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en no menos que la de los Ministros Secretarios de Estado, permaneció inalterado durante más de dos décadas. La derogación de dicho “piso”, producida por la Ley Nº 18.738 “no obedece a un propósito científico ni está basado en la salvaguarda de intereses esenciales del cuerpo social ni en ninguna otra de las finalidades que podrían justificar la intervención del legislador” (González Bianchi, ob. cit.).

 

IV.4) La Ley Nº 18.738 viola la separación de Poderes (arts. 82, 83, 149, 211 literales A) y E), 228 y 233 de la Carta).

 

Los Poderes del Estado, junto a los órganos de contralor (entre ellos, el Tribunal de Cuentas de la República), integran el sistema de “pesos y contrapesos” que constituye garantía esencial contra las arbitrariedades en que pueden incurrir los gobernantes en el ejercicio de sus respectivas funciones: “significa que los actos de un poder de gobierno (o de un sistema orgánico estructuralmente asimilado a un poder del gobierno, tal como el de la justicia electoral, el de lo contencioso administrativo y el del control hacendístico) no pueden ser desaplicados, extinguidos, reformados ni sustituidos por otro poder del gobierno (o sistema orgánico asimilado) sino por razones de legitimidad” (Sarlo, ob. cit., p. 147).

 

En la especie, se desplazó el ejercicio legítimo y regular de las competencias del Tribunal de Cuentas, que avaló el incremento de las remuneraciones de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y demás jueces del Poder Judicial, y de los Ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo), oportunamente liquidado por la Suprema Corte de Justicia.

 

IV.6) La Ley Nº 18.738 lesiona el principio de igualdad, la separación de Poderes, la independencia del Poder Judicial y de los jueces, así como la intangibilidad de sus retribuciones (arts. 7, 8, 10, 53, 54, 72, 73, 83, 139 y 332).

 

Cuando la LOT Nº 15750, en su art. 85,  “ató” los estipendios de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a los de los Ministros de Estado -y luego, la de todos los jueces- no innovó, sino que desarrolló un ideal político ínsito en la Carta y en sintonía con el llamado “bloque de constitucionalidad”, como garantía de independencia de los jueces: “En virtud de esta disposición se evitará que, en el futuro –como ocurría en el pasado- los magistrados judiciales tengan que concurrir al Parlamento para interesarse, ante los legisladores, por la mejora de sus retribuciones. Esta situación, además de ser inconveniente, lesiona en cierto sentido su dignidad y menoscaba, en los hechos, la independencia del Poder Judicial…” (Informe en el Senado del Miembro informante, Dr. Gonzalo Aguirre, Diario de Sesiones del Senado, Nº 37, Tomo 250, sesión del 12-VI-1985).

 

 La Ley Nº 15.750 no fue jus novum: no desarrolló una idea ajena o extraña a la Constitución de la República, por la que debiera concluirse a fortiori que, sin perjuicio del reproche que se podría dirigir en orden a su inconveniencia política, la derogación tácita de su art. 85 (Ley Nº 18.738) podría ser constitucional.

 

En cambio, la Ley Nº 18.738 es inconstitucional, porque debe asumirse que forzosamente es constitucional todo asunto de incumbencia comunitaria trascendente. En esta postura, a partir de las llamadas cláusulas de implicitud (art. 72 de la Constitución nacional, art. 33 Constitución argentina o Novena Enmienda norteamericana), si se detecta que un determinado punto es relevante, debe también asumirse regulado constitucionalmente y, por ello, fuera del parquet competencial del legislador ordinario.

 

La remuneración de los jueces ha sido reputada de extraordinaria importancia en el diseño institucional de un Estado de Derecho. Sostiene Dwörkin que el valor fundamental  en filosofía política es el ideal de integridad política, esto es, “el principio de que, en la medida de sus posibilidades, el Estado debe intentar gobernar a través de un conjunto coherente de principios políticos cuyo beneficio extiende a todos los ciudadanos. Reconocer tal dimensión de la igualdad y luchar por ella es, entiendo, esencial para la legitimación del poder coercitivo del Estado”  (La Justicia con Toga, p. 23).

 

Desde esa óptica,  no es coherente con el ideal de integridad política ir en contra de una norma -el art. 85 de la LOT Nº 15.750, de aplicación más o menos exitosa- que tiende a un real equilibrio de poderes. No es admisible la inferiorización de un poder del Estado por aquellos que tienen mayorías parlamentarias y no parecen comprender o no les preocupa fortalecer el poder jurisdiccional, en quien recae garantizar los derechos de todos, aunque tomando decisiones que pueden no gustar al poder político.

 

Para la independencia de los jueces debe asegurarse que no tengan que pasar su tiempo y someterse a enfrentamientos políticos en defensa de su salario, sino tener la tranquilidad de un ingreso razonable y actualizado automáticamente. La ruptura del principio de equiparación operada por la Ley Nº 18.738 es particularmente injusta, si se tiene en cuenta que los Ministros del Poder Ejecutivo no tienen las restricciones constitucionales y legales que tienen los jueces como garantía de su imparcialidad, a lo largo de su carrera.

 

            No en vano las Constituciones de los EEUU de América (art. III) y de la República Argentina (art. 110) consagran la intangibilidad o irreductibilidad de las remuneraciones de los jueces.

 

            En nuestro país, si bien no existe previsión expresa semejante, la reducción es igualmente ilegítima (inconstitucional):

 

“1º) La independencia de los tres Poderes de Gobierno, en sentido orgánico, en el ejercicio de los respectivos poderes jurídicos o funciones jurídicas del Estado, consagrada en la Constitución (artículos 83, 139 y 233), esencia de la “forma republicana de gobierno” (artículo 72, parte final), se expresa efectivamente en la independencia de sus titulares;

 

2º) La irreductibilidad o inalterabilidad de las remuneraciones de éstos -entendida como mantenimiento del valor real de las mismas- es una garantía inescindible de la independencia en el ejercicio de sus funciones por sus titulares.

 

3º) Por ello, y en virtud de la igualdad jurídica de los tres Poderes recepcionada en la Constitución, las remuneraciones de los Jueces no pueden ser reducidas: la Ley que eventualmente infringiera este principio sería atacable por inconstitucional…” (Cagnoni, Irreductibilidad de las Remuneraciones de los Jueces. Fundamento Constitucional, Judicatura, Nº 37-1994, pp. 304 a 324).

 

            En países con ciertos parámetros de inflación y considerado que no se ha producido ninguna circunstancia que lo justifique, es evidente que las remuneraciones de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia (y por derivación, de todos los jueces) y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sólo pudieran ajustarse en alza y nunca a la baja: “el principio de igualdad de las personas ante la ley (art. 8º de la Constitución) impide que se establezcan fueros o leyes especiales para determinadas personas, pero no impide que se legisle para clases o grupos de personas siempre que éstos se constituyan justa y racionalmente” (SCJ, Sent. de 13 de abril de 1977, publicada en LJU 8595; González Bianchi, p. 115).

 

            No había ni hay causa razonable para “desenganchar” a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la remuneración de los Ministros de Estado. Todos son titulares de poderes de gobierno. La Ley Nº 18.738 tiene consecuencias institucionales deplorables, ya que deja al Poder Judicial, relegado respecto del Poder Ejecutivo.

 

Distinto el caso del Presidente de la República y Legisladores, pues ahí hay disposiciones constitucionales expresas; pero nada autoriza a diferenciar entre Ministros de Estado y de la Suprema Corte de Justicia o del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

 

Y no se diga que antes de la Ley Nº 18.738 los Ministros de Estado percibían bastante menos remuneración, o que la Ley Nº 15.750 no consiguió el loable propósito de su art. 85: lo que se hiciera mal antes, no legitima el efecto discriminatorio de la Ley Nº 18.738 para con los Ministros de la Suprema Corte de Justicia (y de los jueces) y con el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

 

No es motivo para su exclusión del incremento resultante de la Ley de Presupuesto Nº 18.719, equiparar las remuneraciones del Ministro de Estado con las del Senador. Esta equiparación nadie la cuestiona; lo que agravia a los dicentes es la exclusión injustificada o arbitraria, del art. 85 de la LOT Nº 15.750 (norma estatutaria de los jueces sancionada como garantía de su independencia). 

 

 IV.7) La Ley Nº 18.738 vulnera la intangibilidad de todo salario y la justa remuneración (arts. 7, 32, 53, 54, 56, 72, 332).

 

La prohibición de la rebaja unilateral del salario tiene rango constitucional. En épocas de emergencias y necesidad, una reducción de salarios públicos y privados para enfrentar la crisis, de tipo general y limitada temporalmente, podría tener apoyatura constitucional. Para las épocas de normalidad (y de prosperidad, como la que notoriamente transitaba el país al momento de proyectarse y aprobarse las Leyes 18.719 y 18.738), la reducción de gastos puede encararse con reducciones de asesorías y empleos innecesarios y otros mecanismos; no con reducciones salariales generales y menos aún, discriminatorias.

 

 La Constitución nacional, cuando establece las normas especiales para los funcionarios públicos a partir del art. 58 (inamovilidad, descanso semanal, obligaciones, etc.), no refiere al salario. Por ende, es evidente que la remuneración queda dentro de los parámetros generales de protección del trabajo (artículos 53 y 54) común a funcionarios públicos y trabajadores privados. En el art. 214 sólo se hace una mención formal a que los sueldos se incluyen en el presupuesto nacional por inciso y por programa.

 

De lo anterior se desprende que no se puede invocar el régimen estatutario de la función pública (al margen de que no es del todo coincidente con el de los jueces, LOT Nº 15.750), para invocar un poder que la Administración no tiene, de reducir el salario de sus funcionarios. Se aprecia en consecuencia que, con base en los derechos adquiridos (artículos 7, 32 y 56 de la Constitución), y del llamado “bloque de constitucionalidad” (arts. 72 y 332), no es válida una reducción de salario significativa y unilateral del salario. A partir de ella, no puede ser “justa remuneración” (art. 54 de la Carta; art. 23 de la Declaración Universal de los DDHH de 10 de diciembre de 1947; art. 21 lit. d) de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales; art. 7º lit. a) inciso i) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Preámbulo de la Constitución de la OIT, etc.).

 

           

 

     V) PRUEBA

 

Se ofrecen el diligenciamiento de los siguientes medios:

 

V.1) Intimación a la Suprema Corte de Justicia para que agregue en autos, copia testimoniada de sus Resoluciones mencionadas en el Capítulo I), así como de los dictámenes de sus servicios jurídicos y de los expedientes administrativos respectivos

 

           V.2) Intimación a la Suprema Corte de Justicia para que agregue en autos informe de Recursos Humanos sobre fecha de ingreso y egreso de los comparecientes, al Escalafón I del Poder Judicial (“Magistrados”).

 

V.3) Intimación a la Suprema Corte de Justicia para que informe las remuneraciones de los cargos del Escalafón I del Poder Judicial (“Magistrados”) de todas las categorías, a enero, febrero, marzo y 1º al 14 de abril de 2011; y las de mayo de 2011 en adelante, de conformidad con lo expresado en el Capítulo I).

 

V.4) Intimación a la Suprema Corte de Justicia, para su agregación en autos, de testimonio de sus Resoluciones Nº 167/11 de 23/3/2011, Nº 216/11 de 11/4/2011, Nº 282/11, de 4/5/2011 y Nº 393/11 de 27/6/2011 y Nº 230/12 de 28/3/2012, así como de los informes jurídicos y contables precedentes al dictado de cada una.

 

V.5) Intimación a la Suprema Corte de Justicia, para su agregación en autos, de las notas recibidas del Poder Ejecutivo (Presidencia de la República y/o Ministerio de Economía y Finanzas), comunicando a la Corporación, el envío a la Asamblea General, de los Mensajes de 17 y 25 de febrero de 2011 (art. 5º de la Ley Nº 18.719).

 

V.6) Intimación al Poder Legislativo para su agregación en autos, de testimonio de antecedentes (mensajes, repartidos, carpetas y versiones taquigráficas), obrantes en ambas Cámaras, sus Comisiones de Presupuesto y Hacienda, y Asamblea General, de Leyes 15.750 (art. 85), 18.362; 18.719 (arts. 5, 64 y 68) y 18.738.

 

V.7) Intimación al Poder Legislativo para su agregación en autos, de testimonio de todos los antecedentes (Mensajes del Poder Ejecutivo, convocatoria, versiones taquigráficas), de la reunión de la Asamblea General de fecha 15 de marzo de 2011.

 

V.8) Intimación a Presidencia de la República (Oficina de Planeamiento y Presupuesto), y al Ministerio de Economía y Finanzas, para su agregación en autos, de testimonio del Mensaje del Poder Ejecutivo en oportunidad de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal ejercicio 2007.

 

V.9) Intimación al Poder Ejecutivo (Presidencia de la República y Ministerio de Economía y Finanzas), para su agregación en autos, de testimonio de los Mensajes cursados a la Asamblea General los días 17 y 25 de febrero de 2011, y de todos los antecedentes (dictámenes, informes) de ellos, así como testimonio de las notas cursada a la Suprema Corte de Justicia dando cuenta de la remisión de aquellos Mensajes a la A. General.

 

V.10) Intimación al Tribunal de Cuentas de la República, con domicilio en Juan Carlos Gómez 1324, para su agregación en autos, de testimonio de su Resolución de 6 de abril de 2011, demás Resoluciones, dictámenes jurídicos, carpetas y antecedentes relacionados con las consultas formuladas por el Contador Auditor del Poder Judicial entre enero y mayo de 2011, con motivo de las Resoluciones de la Suprema Corte de Justicia (167/11 de 23/3/2011, 216/11 de 11/4/2011, 282/11, de 4/5/2011 y 393 de 27/6/2011) ordenando la liquidación de haberes conforme art. 64 de la Ley Nº 18.719, antes y después de promulgada la Ley 18.738.

 

 

 

 VI) DERECHO

 

Se lo funda en el art. 258 num. 1º de la Constitución (con sus concordantes arts. 508 y ss. del Código General del Proceso), y demás disposiciones de la Carta ya mencionadas (Capítulo IV), así como en las disposiciones indicadas y fundamentos que lucen en  consultas que se acompañan (Dres. Ruben Correa Freitas, Carlos Delpiazzo, Daniel Ochs, Juan Andrés Ramírez, Martín Risso).

 

 

 

                PETITORIO

 

Por todo lo expuesto, a la Suprema Corte de Justicia PIDEN:

 

1º) Se los tenga por presentados con las consultas referidas, por denunciados los domicilios reales y constituido el procesal así como el electrónico, y por promovida la presente acción de inconstitucionalidad.

 

2º) Se confiera traslado de la demanda por el término legal a:

 

PODER JUDICIAL-SCJ-, en Pasaje de los DDHH 1310.

 

PODER LEGISLATIVO, en Avenida de las Leyes S/Nº

 

PODER EJECUTIVO-PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, en Torre Ejecutiva, Pza. Independencia 710

 

PODER EJECUTIVO-MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS, en Colonia Nº 1089.

 

4)  En definitiva, se declare la inconstitucionalidad de la Ley Nº 18.738, del 8 de abril de 2011.

 

            OTROSÍ DICEN I: designan procurador común al letrado firmante Dr. José Adolfo Ferreira y le otorgan la representación establecida por el artículo 44 del Código General del Proceso, informando que los domicilios reales fueron declarados en la comparecencia y que conocen del alcance de dicha representación.

 

            OTROSÍ DICEN II: a los fines previstos en los artículos 85, 90, 105 a 107 autorizan a Manuela Alvariza y Martina Cubas.

 

OTROSÍ DICEN III: este asunto no es susceptible de apreciación pecuniaria ni estimación alguna (art. 117 num. 6º CGP).

 

OTROSÍ DICEN IV: en virtud de lo dispuesto por el artículo 71 literal B) de la Ley Nº 17.738 del 7 de enero de 2004 y su Decreto reglamentario Nº 67/005 del 18 de febrero de 2005, estiman los honorarios profesionales en 3 BPC.

 

 

 

Demanda – Acción de Inconstitucionalidad de la Ley Nº 18.738 contra el Estado:
1) Poder Judicial; 2) Poder Ejecutivo; 3) Poder Legislativo, presentada por la Asociación de Magistrados del Uruguay ante la Suprema Corte de Justicia el día miércoles 27 de junio de 2012.-